2. La defensa de la competencia y el papel de la CNDC

2.3. La transformación económica de la Argentina y la defensa de la competencia

A partir de comienzos de la década de 1990, nuestro país encaró un profundo proceso de cambio en sus instituciones económicas. Dicho proceso puede ser estilizado en cuatro grandes transformaciones:

La magnitud que alcanzaron estos cambios puede ilustrarse mediante algunos pocos ejemplos que ponen bien de relieve sus alcances: se desreguló totalmente la inversión extranjera hasta asimilarla a la inversión nacional, se eliminaron todos los controles de precios, se privatizaron todas las empresas de servicios públicos, se eliminaron prácticamente todas las restricciones cuantitativas sobre las importaciones, y se impuso un régimen de convertibilidad de la moneda que logró que la inflación dejara virtualmente de existir como problema.

La magnitud de las reformas antes mencionadas señala que lo ocurrido en Argentina constituyó un cambio radical del régimen económico establecido en la posguerra y mantenido con variantes hasta el comienzo de la década de 1990. Esto implica que, si bien la principal consecuencia de esta redefinición de las reglas de juego en materia económica es haber cambiado el papel del sector privado en la asignación y administración de los recursos, también ha cambiado el papel del sector público, al asumir éste responsabilidades de control para garantizar los resultados que se esperan del funcionamiento de los mercados.

Una característica destacable en este proceso de cambio estructural fue que, al menos durante los primeros años de su puesta en marcha, no se consideró de manera explícita la necesidad de acompañarlo con una activa política que garantizara el funcionamiento eficiente de los mercados. Si bien en los mercados sujetos a regulación el estado creó entes reguladores cuya función principal es garantizar resultados satisfactorios para los consumidores, en el resto de los mercados más bien se confió en que las reformas producirían por sí solas el disciplinamiento de la oferta. Los hechos demostraron que esta confianza era excesiva, y fue por lo tanto necesario encarar una aplicación más activa de la legislación vigente sobre defensa de la competencia.

Esto fue así por cuanto algunas de estas reformas implicaron nuevas demandas para la aplicación de la ley de defensa de la competencia. Por empezar, la desregulación hizo que algunos fenómenos que antes eran admitidos como válidos por normas específicas (y excluidos por consiguiente del alcance de la ley) pasaran a ser actos que violaban la ley 22.262. Ejemplos de ello fueron la fijación de honorarios mínimos por parte de las asociaciones de profesionales y la concertación de precios máximos entre competidores.

Otra reforma que generó nuevas fuentes de aplicación de la política de defensa de la competencia fue la privatización de empresas públicas. Por un lado, al venderse empresas que actuaban como reguladores implícitos en sus mercados apareció la necesidad de controlar si la privatización no había abierto la posibilidad de un ejercicio abusivo del poder de mercado de dichas empresas, ahora privatizadas. En otros casos, ciertos mercados tuvieron cambios morfológicos de magnitud al privatizarse las empresas públicas actuantes, sea porque las mismas se dividieron, porque dejaron de comprarle o venderle a todo un sector de proveedores o clientes o porque se produjeron integraciones verticales que otorgaron un fuerte poder de mercado.

Las privatizaciones generaron además la aparición de nuevos entes reguladores, cuyas funciones tienen algunos puntos de contacto con las de la CNDC. Si bien en algunos casos el deslinde de dichas funciones no es del todo explícito, puede afirmarse que en general los entes reguladores tienen a su cargo lo relativo a los segmentos monopólicos, y la CNDC lo relativo a las conductas anticompetitivas que se producen en los segmentos no monopólicos. Sin perjuicio de que la aplicación de la ley 22.262 en los mercados regulados pueda clarificarse en algún momento del futuro, en las últimas privatizaciones este punto fue tratado más cuidadosamente, estableciendo un procedimiento que deja a los entes reguladores la investigación de las conductas penalizadas y a la CNDC la valoración de las pruebas y la elaboración del dictamen final.

Otro impacto del cambio estructural que fue creciendo como preocupación a medida que se desarrollaba el proceso de transformación, fue la concentración económica. La exigencia de eficiencia planteada por la aparición de una oferta importada y la consolidación del Mercosur como espacio de libre comercio impulsaron un aumento en las escalas de producción, así como un traspaso de empresas de capital nacional a manos extranjeras. Esta combinación de concentración de oferta y de nuevos actores en los mercados planteó la necesidad de controlar las fusiones y adquisiciones de empresas, y de impulsar consecuentemente la modificación de la ley de defensa de la competencia.

La paulatina emergencia del tema, que se reseñara antes en forma breve, movió al Gobierno Nacional a iniciar un proceso de revitalización de la CNDC, que comenzó con un cambio de autoridades en el último trimestre de 1996. Paralelamente, se está discutiendo en el Congreso una nueva ley de defensa de la competencia que le otorgará mayor independencia a la CNDC y ampliará sus funciones, mediante la incorporación del control de concentraciones económicas.

El mayor nivel de actividad de la CNDC durante 1997 se asentó en gran medida en denuncias presentadas por particulares (mayoritariamente empresas) respecto de competidores y proveedores. Mezcladas con dichas demandas aparecieron, por supuesto, un sinnúmero de reivindicaciones sectoriales para que se restableciera parte de la protección que había desaparecido con la desregulación y la apertura de la economía. De ese modo, se multiplicaron las denuncias por competencia desleal, a medida que la vida empresaria iba perdiendo el tono apacible de antaño.